Korzystając ze słownictwie prokuratorów i sędziów, należałoby określić jej działanie jako wciąż "rozwojowe". Aż dziw bierze, że tak potężna ustawa, nie doczekała się szczegółowych rozwiązań w postaci odpowiednich... chociażby rozporządzeń w tym zakresie. Są w niej odniesienia do Ustawy o Drogach publicznych, Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, Prawo Wodne, O Ochronie Środowiska, Ustawy o Gospodarce Nieruchomościami i Prawie Budowlanym. Więc można domniemywać, że obowiązują przy tej okazji wszelkie rozporządzenia idące za tymi ustawami. Jednak, czy da się to wszystko pogodzić?
Oprócz wymienionych tu, obowiązuje wiele innych ustaw powiązanych ściśle z specustawą ingerujące bardzo ściśle w prawa właścicielskie. Ustanowione wcześniej ustawy w odniesieniu do regulacji stanów prawnych gruntów Skarbu Państwa, też nie mogą być wyłączone z obiegu przez omawianą ustawę. Nawet, jeśli to jest „specustawa” o priorytetowym znaczeniu dla społeczeństwa. W styczniu tego roku Minister Infrastruktury w oparciu o wątpliwości i zapytania inwestorów, wydał ogólne wytyczne do stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych (Nr TA4-ab-0741-1/09). Okazało się z nich w sposób jednoznaczny, że omawiana ustawa dotyczy nie tylko nowych dróg, ale też rozbudowy już istniejących, w przypadkach, gdy przebudowa drogi wiąże się z poszerzeniem istniejącego pasa drogi. No i w bardzo krótkim czasie po uderzeniu w stół, otwarły się bardzo szeroko nożyce. Szczególnie w odniesieniu o wnioski do wojewody o decyzje ZRID, stosunkowo szybko zauważono, że wydzielone wcześniej działki w istniejących pasach dróg nie są uregulowane prawnie. I dotyczy to zarówno własności gruntów prywatnych, jak i Skarbu Państwa bądź innych jednostek samorządów terytorialnych, ujawnionych w księgach wieczystych. Więc odgórnie zwrócono uwagę inwestorom, że skoro art.73 i 60 ustawy reformującej administracje publiczną stwierdzają jednoznacznie, że odpowiednie grunty prywatne lub Skarbu Państwa będące na dzień 1 stycznia 1999 roku w pasie dróg publicznych, przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządowych, to nie można oczekiwać, że specustawa drogowa przeniesie te własności po raz drugi. Olbrzymia część urzędników na odpowiednich szczeblach administracyjnych starała się „nie rozumieć tych słów” na ile się da. Bo bardzo ciężko było się przyznać do wieloletnich zaniedbań w odniesieniu do regulacji stanów prawnych powierzonego im mienia, a ponadto zrozumienie tych słów musiałoby spowodować wiele pracy, a w konsekwencji niedowierzanie, że tak „banalna rzecz” jak regulacja stanów prawnych, może mieć destruktywny wpływ na planowaną inwestycję. Wynikało to najczęściej z wiedzy zainteresowanych inwestycją osób, że na dzień dzisiejszy prawne uregulowanie gruntu np. z art.73 ustawy reformującej administrację publiczną przez poszczególnych wojewodów trwa od kilku miesięcy do kilku lat. I mało kto z urzędników będących w danej chwili inwestorami mógł uwierzyć, że ich wcześniejsze zaniedbania mogą mieć aż takie skutki prawne i finansowe, bo z założenia, specustawa miało wszystko przyspieszyć, uzdrowić i pozwolić pozyskać unijne środki na ten cel.
Art.73 o którym piszę, w zdecydowanej większości miejsc w kraju był realizowany jedynie w przypadku składania wniosków zainteresowanych prywatnych osób. I w bardzo niewielkim stopniu w skali kraju działano „z urzędu”, aby w właściwy sposób zrealizować obowiązujące prawnie zapisy w odniesieniu do zadań wynikających z określenia „z mocy prawa”. I w konsekwencji, nie wiadomo do dziś, kto jest bardziej temu wszystkiemu winny. Czy odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego, czy tez ustawodawca, który tworząc specustawę, nie pomyślał, że istniejący nieuregulowany prawnie pas drogi w przypadkach konieczności podziałów, to nie to samo, co linie rozgraniczające wynikające z nowych projektów. Odmienną nieco sprawą, ale w sumie mającą podobny wpływ na działanie decyzji o ZRID, w jej zgodności z innymi zapisami prawa jest „wpasowanie” w nią ustawy o Drogach Publicznych i ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Trudno te ustawy zbagatelizować, gdyż obie mają podstawowe znaczenie w omawianym temacie. Ustawa o Drogach Publicznych określa w sposób jednoznaczny co tworzy pas drogi, a wydzielenie tego pasa poprzez wyniesienie linii rozgraniczających i opracowanie projektów podziałów, tworzy określone skutki prawne w zastosowaniu specustawy. Dla nikogo zajmującego się tą tematyką raczej nie powinno być czymś dziwnym, że nowe jak i przebudowywane drogi mają połączenie poprzez skrzyżowania lub ronda z już istniejącymi. No i że zarówno ustawa o Drogach Publicznych określająca kategorie dróg jak i rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków omawiające w §9 prawidłowy sposób tworzenia działek ewidencyjnych, narzucają w sposób jednoznaczny odpowiednie zachowania przy właściwym opracowaniu wydzielanych działek gruntu. Jest rzeczą oczywistą i bardzo częstą, że projekty dotyczące np. dróg wojewódzkich mają powiązanie z drogami powiatowymi lub gminnymi i poprzez projektowane poszerzenia skrzyżowań lub budowę rond, wjazdy do dróg niższej kategorii muszą być poszerzone. Wydaje się to co napisałem jako logiczne i oczywiste. Ale co na to specustawa?
Art. 11a. 1. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.
Określa wprost, że w odniesieniu do dróg wojewódzkich decyzję o ZRID ma napisać wojewoda, a w pozostałych przypadkach starosta. Ostatnie szkolenia „wyższych sfer” i wyjaśnienia w tym temacie potwierdzają wprost tą wykładnię. Więc okazuje się, że dla jednego zadania budowy lub rozbudowy konkretnej drogi, decyzja ma być w takich przypadkach napisana dwa razy. Jedna przez wojewodę a druga przez starostę, odpowiednio do odcinków drogi dla ich kompetencji wynikających ze specustawy. Czyli inwestor musi złożyć dwa komplety obowiązujących załączników dla każdego piszącego decyzję. Ale czy tylko dwa? Wcale nie tak rzadko zdarza się, że z jednej działki prywatnej leżącej przy skrzyżowaniu dróg o różnych kategoriach, wynika z projektu, że część z niej musi być zajęta pod drogę wojewódzką, a część jako poszerzenie drogi gminnej. Co wtedy? Zgodnie z prawem ujętym w specustawie, należałoby wydzielić najpierw działkę pod poszerzenie drogi wojewódzkiej (lub odwrotnie), wydać decyzję w tej sprawie i dopiero po jej uprawomocnieniu się dokonać kolejnego podziału pod drogę gminną. Bo skoro wojewoda nie może w swej decyzji odnieść się do drogi gminnej, to innej możliwości z pewnością nie ma. A co się stanie, jeśli będą odwołania od decyzji wojewody i jej prawomocność będzie miała miejsce za kilka lat? Oczywiście można skorzystać z rygoru natychmiastowej wykonalności i spokojnie realizować część drogi mieszczącą się w wydzielonym pasie drogi wojewódzkiej. A co z częścią niezbędnego kawałka na poszerzenie drogi gminnej przy skrzyżowaniu? A co, jeśli w tym właśnie miejscu stary właściciel będący wciąż w władaniu tego kawałka gruntu wybuduje na nim cokolwiek? Ktoś mu zabroni? (całkiem spora część budowli nie wymaga zezwolenia) A jeśli nie, to znowu należy opracować mapę do celów projektowych i opracować na nowo projekt budowlany? (szczegółowe przepisy określają przecież obowiązek sporządzania projektów na aktualnych mapach) Czym więcej piszę, powstaje coraz więcej pytań bez odpowiedzi. Więc może pozostanę na tych przykładach, żeby końcowe wnioski nie ciągnęły się w nieskończoność. A można by z pewnością zapytać jeszcze, w jaki formalny i skuteczny sposób przejąć grunty niezbędne dla obiektów związanych z projektem a nie tworzących projektowanego pasa drogi, bo przecież specustawa nie może regulować prawnie terenów będących poza pasem drogi. Można by jeszcze wskazać na problem nieuregulowanych stanów prawnych wód płynących, przecinających nowo projektowane i istniejące już drogi. I odnieść się do obowiązkowego i niezbędnego wcześniejszego określenia linii brzegowej tych wód, co również wiąże się z podziałami w zupełnie innym trybie. Jednakże sumując opisane fakty, wynika z nich wprost, że chcąc zrealizować np. rozbudowę drogi wojewódzkiej w zgodności z obowiązującym prawem i specustawą, w niektórych sytuacjach należałoby napisać nie jedną a kilka decyzji administracyjnych. Z art.60 i 73 ustawy reformującej administracje publiczną (w wielu przypadkach związane także z niezbędnymi podziałami) oraz ze specustawy, w skrajnych (ale nie rzadkich) przypadkach 3 decyzje, Ustawy Prawo Wodne, Ustawy o Gospodarce nieruchomościami i z pewnością znalazłaby się jeszcze jakaś ustawa mająca konieczność zastosowania w wcześniejszym etapie. W jakim czasie mogą one być prawomocne? Nikt nie wie, ale wiadomo, że z pewnością nie szybko no i że nie można zrobić kolejnego podziału jednej działki, bez uprawomocnienia się poprzednich decyzji. Więc, czy tak nagłaśniana specustawa, która miała być lekiem na zło naszych dróg, faktycznie nim jest? Czy jest na dziś w ogóle możliwe wydanie decyzji o ZRID z zachowaniem zgodności w odniesieniu do innych ustaw? Na dziś wynika tylko tyle, że można ją szybko zastosować w próżni. Projektując np. drogę z ziemi na księżyc. Bo w pozostałych ziemskich przypadkach prowadzi nas tylko w maliny. Należałyby z pewnością zadać najważniejsze pytanie w tej sprawie. W jaki sposób w tych realiach jest szansa na szybkie przygotowanie dokumentacji prawnej do wniosku i wydanie decyzji pozwalającej na realizacje planowanej inwestycji drogowej, no i w jaki sposób na dziś jest to załatwiane. Jako geodeta zajmujący się od dłuższego czasu tą tematyką wiem jak się to odbywa. Jednak nie będę tu pisał o szczegółach, bo może się okazać, że przez mój artykuł żaden wojewoda ani starosta nie odważy się wydać decyzji o ZRID w obawie o swoje stanowisko.
Jarek Formalewicz
Geodeta Uprawniony
